Орхусская конвенция и Протокол по РВПЗ

Орхусская Конвенция  о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды  стала новой вехой в природоохранной демократии. Она является незаменимым инструментом в ряду многосторонних природоохранных соглашений по обеспечению прав для всех слоев общества, для всех людей, независимо от их гражданства, национальности и места жительства, предоставляет возможность влиять на принятие решений, связанных с окружающей средой.

Экологические права  сформировались на основе  целого ряда природоохранных норм и правил, принятых за последние десятилетия. В 70-х годах  в международных декларациях и резолюциях отмечалась связь между обеспокоенностью экологическими проблемами и правами человека. В 1992 году была принята Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию (встреча на высшем уровне «Планета Земля»).  Принцип 10  декларации определяет, что экологические проблемы решаются наиболее эффективно при участии всех заинтересованных граждан. Для применения этого принципа на практике, в 1995 году были приняты софийские принципы (ЕЭК ООН).

В 1998 году была принята Орхусская конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Свое название она получила в честь датского города Орхуса, в котором проходил завершающий этап переговоров. Конвенция вступила в силу в 2001 г. В 2003 году Стороны Конвенции приняли Протокол о регистрах выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ).  Протокол вступил в силу 8 октября 2009 г.

Выбросы загрязнителей в атмосферу, воду и почву представляют  угрозу для здоровья и благосостояния населения.  Загрязнение наносит ущерб хрупкой среде нашей планеты.  В XXI веке мир осознал, что атмосферные загрязнения ведут к изменению  климата.

Протокол ЕЭК ООН о регистрах выбросов и переносах загрязнителей (РВПЗ) к Орхусской Конвенции, принятый в Киеве на чрезвычайном совещании Сторон Орхусской конвенции в мае 2003 года, является  регламентирующим инструментом для решения проблем, связанных с загрязнением и отходами.

Благодаря созданию доступных для общественности общенациональных регистров загрязнителей и введению для промышленных предприятий требований о предоставлении регулярных отчетов о выбросах и переносе  загрязнителей, Протокол по РВПЗ способствует  уменьшению уровней  загрязнения и сохранению окружающей среды. 

Принципы Орхусской конвенции

Орхусская конвенция признает право каждого из нас  на здоровую окружающую среду, а также определяет наши обязанности по ее охране. Ее цель – сделать так , чтобы каждый человек жил  в благоприятной для его здоровья и благосостояния окружающей среде. Это относится не только к ныне живущим, но и к будущим поколениям.

Право на информацию

Каждый человек может запрашивать любую экологическую информацию, которая есть у любой государственной или частной организации, выполняющей функции по оказанию услуг населению. Определение экологической информации носит широкий характер и включает информацию о любых средах окружающей среды: воздухе, воде, почве, биологическом разнообразии (включая генетически измененные организмы).
Государственные органы обязаны предоставить запрашиваемую информацию в течение одного месяца после получения запроса. Если информация сложная и большая в объеме, срок ее предоставления может быть продлен, при условии что государственные органы известят об этом и разъяснят причины  продления.

Конвенция требует от государств обеспечения  контроля за выбросами и  переносами загрязнителей. Постепенно государства должны вводить регистры выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ), которые представляют собой кадастры загрязнителей из промышленных зон и других источников. Создание таких регистров регламентируется Протоколом по РВПЗ 2003 г.

РВПЗ должны быть общедоступными через Интернет, бесплатными, удобными для пользователя и своевременно обновляемыми. Положения, регламентирующие конфиденциальность содержащихся в них данных , должны быть ограничены и позволять общественности принимать участие в их дальнейшей разработке и обновлении.

В любой «чрезвычайной ситуации», от потенциальной ядерной катастрофы до необычайно  сильного загрязнения воздуха, компетентные органы должны незамедлительно предоставить любую имеющуюся у них информацию, которая может помочь общественности принять превентивные меры или снизить ущерб.

Право на участие

Право на участие в процессе принятия решений позволяет усилить подотчетность лиц, принимающих решения.  Процесс  принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды становится более открытым и  более качественным. Представители общественности получают право выражать свое отношение и взгляды, а государственные органы должны принимать их во внимание.

«Заинтересованная общественность» должна быть проинформирована о планируемой деятельности на начальной стадии процесса, когда  еще существуют альтернативные варианты. Представители общественности могут бесплатно  получить и изучить нужную информацию, в том числе касающуюся возможного воздействия проекта на окружающую среду и предложить альтернативные варианты.
Компетентные органы обязаны учесть результаты участия общественности в своем решении, которое должно быть аргументированным и изложенным в письменной форме, обеспечить к нему открытый и оперативный доступ всех желающих.

«Заинтересованная общественность» - группа населения – «общественность, которая затрагивается или может затрагиваться  процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе».  Под это определение подпадают НПО, содействующие охране окружающей среды.

Стороны Конвенции должны стремиться привлечь общественность к участию на этапе подготовки соответствующего законодательства, которое может оказать существенное воздействие на окружающую среду. Нормативные положения, имеющие непосредственную исполнительную силу, в том числе директивы, нормы и правила должны  разрабатываться при участии общественности до момента их передачи на рассмотрение законодательным органам.

Доступ к правосудию

Для того, чтобы доступ к информации и участие общественности в процессе принятия решений были эффективными, общественность должна иметь возможность обратиться в суд или воспользоваться процедурой административного разбирательства. 

Нарушение права на доступ и к информации и на участие в процессе принятия решений является достаточным основанием для обращения в суд. Представители общественности могут обращаться в суд, если был нарушен закон или какой-либо компетентный орган не соблюдает установленные процедуры. Доступ к механизмам пересмотра вынесенных решений должен быть справедливым, беспристрастным,своевременным, бесплатным или недорогим. Окончательные решения должны быть запротоколированы в письменной форме и иметь обязательную силу для данного государственного органа. 

В соответствии с Конвенцией, представители общественности должны иметь возможность оспорить любое нарушение национального законодательства в области охраны окружающей среды.

Правительства должны обеспечить доступ к системе административного или судебного производства в целях обжалования случаев нарушения национального законодательства в области охраны окружающей среды. В этом случае используется определение процессуальной правоспособности, установленное национальным законодательством.

 
Принятие и подписание Протокола по РВПЗ в Киеве

Протокол по Регистрам Выбросов и Переноса Загрязнителей (РВПЗ) – Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers (PRTRs) был принят на внеочередном совещании Сторон Орхусской Конвенции в Киеве 21 мая 2003 г. Встреча проходила в рамках пятой конференции на уровне министров «Окружающая среда для Европы», которая состоялась в Киеве в мае 2003 г.  36 государств и Европейское Экономическое Сообщество подписали Протокол в Киеве.

Протокол является первым юридически обязательным международным документом о регистрах выбросов и переносе загрязнителей.  Его цель - «увеличить доступ общественности к информации через общенациональные учреждения, связанные с РВПЗ».

Что такое РВПЗ?

Регистр выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ) - национальная или региональная база экологических данных или опись потенциально опасных химических веществ и (или) загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу, воду или почву и транспортируемых с территории предприятий для обработки и утилизации.

Природопользователи (промышленные и другие производственно-коммерческие объекты) определяют объемы веществ, выбрасываемых в каждый компонент окружающей среды (атмосферу, воду, почву) или транспортируемых с их территории для утилизации отходов или очистки сточных вод.

РВПЗ может также включать оценку выбросов из диффузных источников, таких как сельское хозяйство и транспорт, и конечного использования продукции. Эти данные собираются природоохранными органами.

Данные РВПЗ предоставляются общественности в  годовых отчетах, интернете и на CD - дисках.

Выгоды от внедрения РВПЗ

РВПЗ  включает  информацию о том, кто образует потенциально вредные выбросы и транспортировку отходов в различные компоненты окружающей среды. Какие загрязняющие вещества выбрасываются и транспортируются. Какой объем загрязнений выбрасывается или транспортируется за конкретный период времени. На какие географические территории приходятся  выбросы и транспортировка загрязняющих веществ.

Внедрение РВПЗ, адаптированного к национальным потребностям, поможет государствам создавать картину  образования выбросов опасных химических веществ и загрязняющих веществ во времени, изучать прогресс в сокращении выбросов и устанавливать приоритеты сокращения и ликвидации потенциально самых вредных выбросов и их транспортировки. РВПЗ при помощи нормативных актов о контроле способствует предотвращению загрязнений и снижению нагрузки. Данные и информация РВПЗ используются в оценке рисков для здоровья человека и окружающей среды,  а также для моделирования выбросов и последующего загрязнения.

РВПЗ служит серьезной движущей силой для сокращения выбросов во многих секторах экономики. Распространение данных РВПЗ позволяет аналогичным промышленным предприятиям сопоставлять свою природоохранную деятельность с деятельностью других предприятий сектора и сокращать выбросы, экономить финансовые средства.

В РВПЗ можно вносить данные по аварийным выбросам, таким как разливы и выбросы, вызванные аварией на промышленных объектах. Данные РВПЗ используются в планировании землепользования и при принятии решений по результатам экологических оценок новых установок и объектов. РВПЗ служат источником информации о выбросах опасных веществ, которая стимулирует промышленность, сектор производства товаров и услуг и сообщество к сокращению выбросов и транспортировки отходов и внедрению  более чистого производства.

Неправительственные организации могут использовать и распространять данные РВПЗ в соответствии со своими целями и задачами. Исследователям и ученым также пригодятся  данные РВПЗ в работе, финансовый сектор может их использовать для оценки инвестиционных проектов, решения вопросов страхования и устойчивости.

Общественности данные РВПЗ нужны для  представления реальной  экологической ситуации в конкретных населенных пунктах и для экологической оценки  тех или иных объектов хозяйственной деятельности, секторов экономики, или государственных органов. 

Регистр выбросов и переноса загрязнителей (РВПЗ)

РВПЗ представляет собой экологическую базу данных или опись потенциально опасных химических веществ и/или загрязнителей, выбрасываемых в атмосферу, сбрасываемых в воду и почву и переносимых с той или иной территории для переработки или удаления.

Основные характеристики системы РВПЗ:

-  составление перечня химических веществ, групп химических веществ и других соответствующих загрязнителей, которые выбрасываются/сбрасываются в окружающую среду или переносятся с той или иной территории;
-  сбор и предоставление комплексных данных по выбросам/сбросам и переносу (в атмосферу, воду и почву);
-  сбор данных в разбивке по источникам с охватом точечных источников и неточечных источников, когда это целесообразно;
-  подготовка периодически  (предпочтительно ежегодно) данных;
-  информирование общественности. 

Некоторые РВПЗ содержат оценки выбросов/сбросов из диффузных источников, таких как сельское хозяйство и транспорт, и в результате конечного потребления продукции. Эти данные составляются природоохранными органами. Данные РВПЗ могут быть представлены в виде географической карты либо на бумажном носителе, либо в интернете. Данные РВПЗ могут быть представлены в разбивке по отраслям промышленности, объектам, химическим веществам или группам веществ. Для лучшего понимания данных РВПЗ часто предоставляется дополнительная информация. РВПЗ разных стран могут отличаться друг от друга, представленными в них опасными химическими веществами и загрязнителями, отраслями промышленности и категориями предприятий, и типами выбросов/сбросов.

Основные элементы системы РВПЗ

В соответствии с  Протоколом каждая Сторона составляет и ведет доступный для общественности национальный регистр выбросов и переноса загрязнителей, который:

а) ведется в разбивке по конкретным объектам в отношении отчетности по точечным источникам;

б) включает в себя данные по диффузным источникам;

в) в соответствующих случаях ведется в разбивке по конкретным загрязнителям или по
конкретным отходам;

г) о хватывает различные компоненты окружающей среды, проводя различие между
выбросами в воздух, землю и воду;

д) включает информацию о переносах;

е) основывается на обязательной отчетности, представляемой на периодической основе;

ж) включает стандартизированные и своевременно представленные данные,
ограниченное число стандартизированных пороговых значений для представления
отчетности и, при наличии, ограниченное число положений о конфиденциальности;

з) является логически последовательным и по своему построению должен быть удобным
для пользователей, а также доступным для общественности, в том числе, в электронной форме;

и) предусматривает участие общественности в его создании и модификации; 

к) представляет собой структурированную и компьютеризованную базу данных или ряд связанных баз данных, ведущихся компетентным органом.

 

Сфера охвата Протокола

Протокол по РВПЗ охватывает 64 вида деятельности и 86 веществ и категорий веществ. 
Статья 6 Протокола, касающаяся сферы охвата регистра, предусматривает проведение  Сторонами обзора требований по представлению отчетности, а также пересмотра перечней видов деятельности, загрязнителей и пороговых значений, указанных в приложениях к нему.

Виды деятельности

Протокол по РВПЗ охватывает 64 вида деятельности, которые сгруппированы по секторам (энергетика, производство и обработка металлов, промышленность по переработке минерального сырья, химическая промышленность, управление отходами и сточными водами, производство и обработка бумаги и древесины, интенсивное животноводство и аквакультура, продукты животноводства и растениеводства и прочие виды деятельности). 

Основные виды деятельности перечислены в приложение 1 к Протоколу о РВПЗ.

Информация о выбросах с объектов, осуществляющих виды деятельности, перечисленные в приложении I, должна дать гражданам той или иной страны объективное общее представление об уровне загрязнения, источниками которого являются находящиеся на их территории промышленные установки.  На национальном уровне могут быть добавлены и другие виды деятельности, если Сторона считает это целесообразным. 

Вещества

В приложении II к Протоколу  по РВПЗ перечислено 86 загрязняющих веществ и категорий веществ.  При подготовке приложения II использовались перечни веществ, регламентируемые рядом международно-правовых актов, включая следующие:

а) перечень веществ КПОЗ/Европейского регистра выбросов загрязнителей (ЕРВЗ);

б) перечень приоритетных веществ Рамочной директивы ЕС о водных ресурсах;

в) основные вещества, регламентируемые Рамочной конвенцией Организации Объединенных Наций об изменении климата;  а также

г) вещества, регламентируемые Стокгольмской конвенцией о стойких органических загрязнителях (СОЗ), Роттердамской конвенцией о процедуре предварительно обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле, Конвенцией о защите морской среды северо-восточной части Атлантического океана, Международной конвенцией по предотвращению загрязнения с судов и Конвенцией ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

Участники переговоров  стремились избежать совпадений и дублирования при представлении отчетности в соответствии с этими документами.  С этой целью было согласовано 86 веществ и категорий веществ, включая парниковые газы, вещества, ведущие к истощению озонового слоя, тяжелые металлы, пестициды, прекурсоры подкисления и стойкие органические загрязнители.

Вещества, перечисленны в приложении II к Протоколу по РВПЗ.

Многие из веществ, включенных в приложение II, подлежат жестким ограничениям, запрещены или постепенно выводятся из оборота в соответствии с международными соглашениями.  Они включены в Протокол по РВПЗ для полноты картины, хотя в большинстве случаев их использование и, следовательно, представление отчетности по ним будет ограниченным. Стороны могут включать в свои национальные РВПЗ дополнительные вещества, если сочтут это целесообразным.

Выбросы

Определение выбросов: "Выброс" означает любое введение загрязнителей в окружающую среду в результате любой антропогенной деятельности, независимо от того, является ли оно намеренным или аварийным, плановым или внеплановым, включая разлив, эмиссию, выпуск, закачку, удаление или сброс в отвал или через системы канализации без окончательной очистки сточных вод.

Используемый в протоколе о РВПЗ термин "выбросы" охватывает ряд терминов, используемых в различных странах для обозначения процесса введения загрязняющих веществ в окружающую среду, таких, как:

а) эмиссия (часто используется для обозначения процесса введения загрязняющих веществ в окружающую среду из точечных источников);

б) сбросы (ранее использовавшийся для обозначения введения загрязняющих веществ в воду).

Определение Протокола является широким, так как охватывает плановые и внеплановые выбросы, такие, как аварийные выбросы.  Само определение включает в себя следующие три основных элемента:

а) "введение загрязнителей" - в Протоколе определение выбросов не увязывается с конкретными загрязнителями, перечисленными в приложении II, что обеспечивает динамичный подход, не ограничивающий круг загрязнителей, которые могут быть включены в РВЗП;

б) "в окружающую среду" - в Протоколе по РВПЗ речь идет об окружающей среде в целом, но применяемый подход предполагает ее дифференциацию по компонентам, поскольку требуется представлять отчетность о выбросах в атмосферу, воду и землю; 

в) "в результате любой антропогенной деятельности" - предоставлять сведения необходимо лишь о выбросах, которые являются прямым (точечные источники) или косвенным (диффузные источники, включая сельское хозяйство и дорожное движение) результатом деятельности человека.

По выбросам, являющимся результатом природных явлений, например вулканических извержений, представлять отчетность не требуется.  Об аварийных выбросах объектов, вызванных каким-либо природным явлением, например наводнением, сообщать следует, так как загрязнители образовались в результате антропогенной деятельности.

Категории выбросов

Выбросы и перенос в результате плановой деятельности или внештатных ситуаций
Информация, включает в себя информацию об общих выбросах и переносах в результате плановой деятельности или внештатных ситуаций.

В Протоколе по  РВПЗ упоминаются одновременно "плановые и внеплановые" выбросы и "намеренные и аварийные" выбросы (статья 2).  В пункте 6 статьи 7 обращается внимание на обязанность операторов сообщать о выбросах во всех случаях.  Внеплановые и аварийные выбросы называются в нем выбросами в результате "внештатных ситуаций".  Например, следует сообщать о выбросах в результате аварийных взрывов.  В конечном счете операторы должны представлять отчетность по всем этим выбросам.

Диффузные источники

Отчетность по диффузным источникам является, согласно Протоколу, одним из основных элементов РВПЗ. Протокол о РВПЗ определяет "диффузные источники" как "множество мелких или рассеянных источников, из которых загрязнители могут выбрасываться в землю, воздух или воду, совокупное воздействие которых на эти компоненты окружающей среды может быть значительным и для которых практически нецелесообразно собирать отчетность по каждому отдельному источнику".  Это широкое опредление,  охватывающее по существу все источники загрязнения, кроме точечных.

Перенос за пределы участка

"Перенос за пределы участка" означает перемещение за пределы объекта загрязнителей или отходов, предназначенных для удаления или рекуперации, и загрязнителей, содержащихся в сточных водах, предназначенных для очистки.

Если "выбросы" обычно трактуются как понятие, охватывающее ситуации, когда загрязнители выбрасываются или вводятся в окружающую среду с объекта или из других источников, понятие "перенос", в отличие от первого, применяется в случае перемещения загрязнителей внутри объектов или между объектами.  Протокол охватывает только переносы "за пределы участка". 

В соответствии с Протоколом каждая Сторона должна сделать выбор между подходом, ориентированным на конкретные загрязнители, и подходом, ориентированным на конкретные виды отходов, для составления отчетности о переносе отходов за пределы участка.  Эти альтернативы в некоторых случаях называют "двойным подходом" к предоставлению отчетности.

Требования к отчетности будут зависеть от того, какой из подходов изберет каждая Сторона или региональная организация экономической интеграции, а также от выбора предельных значений мощности или предельных значений численности работников.